این روزها که بحث انتخاب شهردار تهران داغ است و گروههای شهری و سیاسی در حال کشمکش برای نشاندن فرد مورد نظر خود در کاخ خیابان بهشت هستند، باید توجه داشت که دستگاه عریض و طویل بلدیه وضعیت خوبی ندارد. واقعیت این است که شهرداری تهران از لحاظ مالی در تنگناهای شدیدی است که بودجه ۱۴۰۰ به روشنی این تنگناها را توضیح می دهد.

پس از آنکه برنامه توسعه شهرداری تهران در سال ۱۳۹۷ نوشته شد، باید بودجه بندی در شهرداری تهران قانونا تبدیل به برش های یکساله از این برنامه می شد ولی از آنجایی که نه برنامه قدرتمند و مبتنی بر واقعیت نوشته شده بود و نه شهرداری تمایلی به مقید کردن خود به برنامه های میان مدت ۵ ساله دارد، برای همین بودجه های سالانه شهرداری، دست کم در خلال سالهای ۹۸ تاکنون، هر یک برای خود سازی می زنند که نواهای متفاوتی از آن شنیده می شود.

بودجه امسال شهرداری تهران هم یکی از عجایب بودجه ریزی در بین برنامه های مالی در کلانشهرهای کشور است. بودجه ای مبتنی بر ارقامی که دسترسی به آنها به نظر می رسد با کسادی بازار و بی رونقی ساخت و ساز، چندان شدنی نباشد. به عنوان مثال نمی توان به رسیدن به چشم انداز بودجه ۴۹ هزار میلیارد تومانی ای دل خوش داشت که برای گرفتن عوارض پروانه ساخت و سازهای مجاز ۹هزار میلیارد تومان در نظرگرفته شده در حالی که در ۹ ماهه ابتدایی سال گذشته یعنی اوج ساخت و سازها و گرمی هوا، کمتر از ۳هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان، حاصل شد.

به بیان دیگر نمی شود انتظار داشت زمانی که در بهترین فصول ساخت و ساز سال گذشته تنها ۳ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان گیر شهرداری آمد، در سال کسادی بیشتر و بی رونقی افزونتر ساخت و ساز، به درآمد بیش از ۳ برابر سال گذشته، رسید. این تلقی چندان واقعگرایانه به نظر نمی رسد.

نگاهی به کلیات بودجه

بودجه حدود ۴۹ هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران در حالی به تصویب شورای شهر رسید که عملا ساز و کار ملموس و قابل اجرایی برای تامین و دسترسی به آن در لایحه ۱۳۶ صفحه ای و نه چندان مفصل شهرداری دیده نشده است.

کلیات بودجه حاکی از آن است که نزدیک به ۱۶ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان هزینه برای خدمات عمومی شهر در نظر گرفته شده است، اندکی بیش از ۲۳ هزار و ۳۱۰ میلیارد تومان برای توسعه عمرانی کالبدی شهر و ۸ هزار و ۸۸۰ میلیارد تومان هم برای خرید دیون و پرداخت سود وام، قروض، تسهیلات و نظایر آن باید اختصاص یابد.

بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری در حالی به تصویب شورای شهر رسید که نسبت به بودجه حدود ۳۰ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومانی سال گذشته (۱۳۹۹) بیش از ۶۰ درصد افزایش را نشان می دهد.

سال گذشته بودجه شهرداری تهران حدود ۳۰ هزار و ۵۷۵ میلیارد تومان بود هزینه های جاری شهر حدود ۱۱ هزار و ۴۵۰ میلیارد تومان تخمین زده شده بود. بیش از ۱۴ هزار و ۷۱۱ میلیارد تومان برای بودجه عمرانی کنار گذاشته شده بود و رد دیون و پرداخت قروض و سود آنها به طور عام هم حدود ۴ هزار و ۴۱۲ میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود.

بیشترین رشد بودجه شهرداری کجاست؟

روی کاغذ، بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۶۰ واحد درصد نسبت به بودجه سال ۱۳۹۹ افزایش نشان می دهد. از تخصیص واقعی عملکرد بودجه که بگذریم، می توان گفت در مقایسه با بودجه بندی سال گذشته، رشد بودجه در بخش هزینه های جاری شهر حدود ۴۵ درصد رشد داشته است.

بودجه عمرانی شهرداری حدود ۶۰ درصد (۵۸ درصد) رشد را نشان می دهد و پرداخت دیون شهرداری هم بیش از دوبرابر سال گذشته افزایش داشته است.

همچنین سهم هر یک از سه بخش مخارج عمده بودجه در شهرداری تهران در سال ۱۴۰۰ در نمایی ساده حاکی از آن است که سهم بودجه هزینه های جاری شهر حدود ۳۴ درصد کل بودجه را شامل می شود. بودجه پروژه های عمرانی در تهران، حدود ۴۷ درصد کل بودجه را شامل می شود و بودجه خرید و تادیه دیون شهرداری حدود ۱۸ درصد از کل بودجه شهر را در برمیگیرد.

در حالی که در سال گذشته (۱۳۹۹)، بررسی سهم هر یک از رئوس بودجه حاکی از آن است که بیش از ۳۷ درصد بودجه به هزینه های جاری اختصاص داشت، همچنین بیش از ۴۸ درصد بودجه برای پروژه های عمرانی کنار گذاشته شده بود و الباقی (حدود ۱۵ درصد) بودجه برای تامین بدهی های شهرداری اختصاص یافته است.

همانطور که مشاهده می شود شهرداری تهران هم و غم خود را برای پرداخت دیون و بدهی ها دو برابر کرده است. مسئله اینجاست که چرا شهرداری تهران به سمت پرداخت دیون خود می رود در حالی که انتخابات در راه است و می توان از حالا با درصد بالایی از احتمال گفت که تیم مدیریت ارشد شهر در دوره بعدی در کاخ بهشت بعید است حضور یابند. دلیل آن به نظر می رسد در پیگیری های طلبکاران باشد. به بیان دیگر، طلبکاران، پاشنه در شهرداری تهران را از جا درآورده اند!

لایحه ای با طعم کلاس درس

واقعیت این است که لایحه بودجه شهرداری تهران در سال ۱۴۰۰ یک ضعف بسیار بزرگ دارد و آن، خلط کردن مفهوم بودجه نویسی عملیاتی با آموزش کلاسیک بودجه نویسی است. گویا نویسندگان بخشهایی از این بودجه متوجه نبوده اند کسی قرار نیست بودجه پایتخت را بخواند تا بفهمد تعریف انواع قراردادهای مشارکتی چیست ولی در کمال تعجب می بینیم آموزش دادن به خوانندگان این لایحه بسیار مهم، بخش قابل توجهی از حجم لایحه بودجه را در برگرفته است.

مثلا در صفحه ۷۸ بودجه، درباره مفهوم مشارکت عمومی و خصوصی، توضیحاتی کلاسی و آموزشی داده می شود و در صفحات بعدی درباره روشهای مشارکت خصوصی در ماده ششم سند جامع سرمایه گذاری و مشارکت شهرداری تهران مصوب سال ۱۳۹۸ شورای شهر، توضیحات مبسوطی داده می شود تا مثلا مخاطب بداند منظور از پروژه BOT چیست.

این توضیحات تا صفحه ۸۳ به طول می انجامد و پس از آن، جداول مشارکت در برنامه پنج ساله سوم شهرداری تهران به بیان جزییات مشارکت از قبیل چشم انداز، راهبرد، سیاست و اقدامات که در عرف برنامه ریزی کلان سازمانها به مدل برنامه ریزی بخشی (هسته ای) معروف است، می پردازد.

از صفحه ۹۰ به بعد هم این بودجه به بیان قوانین، مقررات و مصوبات مرتبط با سرمایه گذاری مشارکتی بخش خصوصی می پردازد و انواع مصوبات به تفصیل نام برده و شرحی از آن هم بیان می شود تا در صفحه ۹۸ به بیان چالشها و نارسایی های توسعه مشارکتی در پروژه های زیرساختی برسیم و بلافاصله جداولی از راهبردها و راهکارهای شهرداری در غلبه به این چالشها بیان شده که این جداول در صفحه۱۰۱ به متن تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری منجر شود.

علاوه بر اشتباه گرفتن لایحه نویسی بودجه سالانه شهرداری تهران با کلاس آموزش و درس دادن پای تخته سیاه، باید گفت اصولا این نوع بودجه نوشتن، را نمی توان «بودجه نویسی» به معنی خالص آن دانست، بلکه پر کردن صفحات برای ارائه سندی در حد بیش از ۱۰۰ صفحه بدون آنکه محتوای خاصی از آن منتشر شود، یادآور بودجه نویسی به سبک محمود احمدی نژاد است که چند ورقی را به رئیس مجلس داد و گفت چه نیازی است بودجه های چند صد صفحه ای نوشته شود؟ منطق جالب آن نوع بودجه نویسی این بود که مملکت را باید با کار اداره کرد نه بودجه نویسی؛ و در نهایت، طرز فکر او منجر به پدیده های نظارت گریزی مانند بابک زنجانی شد.

بخش بعدی لایحه بودجه به پروژه های مشارکتی بالقوه در مناطق و سطح شهر اشاره دارد که بررسی آنها چیز دندانگیری به مخاطب نمی دهد. چون برخی چنان ریز و جزیی نوشته شده است (توسعه پمپ بنزین در فلان محله) و برخی چنان کلی و مبهم آمده اند (احداث پیاده راه دو طبقه از برج میلاد تا پل طبیعت) که نمی توان درباره کم و کیف آنها قضاوت کرد.

عجایبی از بودجه ۱۴۰۰

اصلی ترین بخش ارقام بودجه را در جداول پرتراکم انتهای این لایحه باید دید که در ۴ صفحه خلاصه شده و مهمترین بخش داده های اصلی بودجه ۱۴۰۰ را شامل می شود. روشی همانند روش بودجه نویسی دولت احمدی نژاد و منطق «حالا یه کاریش می کنیم»ی که چند سال بر بودجه بندی کشور حاکم بود.

در این جدول است که می بینیم درآمدی به نام عوارض آلایندگی که در سال ۹۹ پیش بینی نشده بود در سال ۱۴۰۰ بالغ بر ۸۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

همچنین همانطور که در مقدمه این گزارش بیان شد عوارض پروانه های ساختمانی در حد تراکم مصوبه سال ۹۹ برابر با ۷هزار و ۱۰۵ میلیارد تومان بود که در ۹ ماهه ابتدای سال گذشته تنها ۲ هزار و ۲۸۶ میلیارد تومان آن وصول شد با این حال شهرداری پیشنهاد کرده است در سال ۱۴۰۰ این مبلغ به ۹هزار و ۵۱۶ میلیارد تومان افزایش یابد که شورا با ۷ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان آن موافقت کرده است.

بودجه ناپایدار یا همان درآمد از تراکم فروشی

سالها منتقدان شهرداری ادوار قبلی از جمله رئیس سابق شورای عالی شهرسازی و معماری که اکنون در جایگاه شهردار تهران نشسته است، شهرداران سابق را به درستی متهم به فروش شهر، تراکم فروشی یا درآمدزایی از اضافه اشکوب می کردند. اتفاقی که همین امسال در بودجه شهرداری تهران به شکل غلیظی افتاد.

بهتر است اینطور بیان شود که اگر کسی خواست به شما بقبولاند تراکم فروشی با اضافه اشکوب، هلوگرام شناور و بودجه ناپایدار معانی مختلفی دارد، یا شما را ساده گیر آورده یا می خواهد حقایقی را مخفی کند چون همه این کلمات یک معنی بیشتر ندارند: شهر فروشی! اتفاقی که در بودجه ۱۴۰۰ به عینه افتاده است.

باید گفت ردیف ۱۱۰۲۰۳ بودجه خطرناکترین ردیف بودجه ای است که تاکنون در شهرداری تهران نوشته شده و انتشار عمومی پیدا کرده است. چون نباید از حق گذشت اگر شهرداران سابق، در این راه قدم کج می گذاشتند، آن را علنی نشر نمی دادند. در این ردیف که با نام عوارض بر پروانه ساختمانی مازاد بر تراکم پایه برای فضاهای مسکونی عنوان شده و معنی واضح آن تراکم فروشی است، در سال گذشته ۶هزار و ۸۹۴ میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که در نه ماهه ابتدای سال گذشته تنها ۳ هزار و ۴۳۱ میلیارد تومان آن وصول شد.

این مبلغ برای امسال به پیشنهاد شهرداری ۱۰ هزار و ۶۳۷ میلیارد تومان بود که شورای شهر با کاستن بیش از ۱۰ درصد از آن، مبلغ ۹ هزار میلیارد تومان آن را به تصویب رساند. همچنین تراکم مازاد بر پایه برای فضاهای غیرمسکونی (خدماتی-اداری-تجاری) بیش از ۹هزار و ۳۷۶ میلیارد تومان پیشنهاد شده بود که شورای شهر با نزدیک به ۷ هزار و ۷۴۰ میلیارد تومان آن موافقت کرد.

در دل این ارقام می توان به میزان تراکم فروشی در مجتمع های ایستگاهی (همان مغازه ها و فروشگاه هایی که در ایستگاه ها به وجود آمده اند) و پروژه های مشارکتی با بخش خصوصی که اکثرا پروژه های خدماتی و تجاری هستند، اشاره کرد که ارقام درشتی است، همچنین برای مجتمع های ایستگاهی حدود ۱۷۰ میلیارد تومان و برای پروژه های مشارکتی حدود ۲۳۷ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

عمده ترین درآمدهای شهرداری از کجاست؟

عوارض قطع اشجار، عوارض جدی است که در بودجه ۱۴۰۰ تهران در ردیف ۱۱۰۲۰۷ آمده و انتظار می رود درآمدزایی آن در حد ۳۰۰ میلیارد تومان پیش بینی شود و عوارض آتش نشانی ساختمانها هم که در سال گذشته رقم آن صفر منظور شده در سال جدید ۲۶۰۰ میلیارد تومان منظور شده است.

جریمه نداشتن پارکینگ یا به بیان بودجه ای آن، عدم امکان تامین پارکینگ هم سرجمع ۱۶۵۴ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. معنی دیگر این ردیف، شلوغ شدن بیشتر کوچه و پس کوچه ها از اتومبیل های پارک شده است که جایی برای پارکینگ در ساختمانها ندارند. درآمد ورود به طرح ترافیک هم پیش بینی شده برای شهرداری ۳۸۰ میلیارد تومان آورده داشته باشد.

یکی دیگر از نکات بودجه ای ۱۴۰۰ شهرداری، این است که پیاده روهای تهران هم به بهره برداران اجاره داده می شود و انتظار می رود طبق بودجه امسال، ۲۰ میلیارد تومان از این راه عاید شهرداری شود که در مقایسه با گستردگی شهر، رقم بالایی نیست.

برج میلاد هم باید با بلیت های ۷۰ هزار تومانی بازدید ایرانیان و ۲۵ دلاری بازدید توریست ها در پایان سال ۱۴۰۰ بتواند ۳۰۰ میلیارد تومان درآمد به شهرداری برساند.

شرکتهای خدماتی که آسفالت خیابانها را حفاری می کنند هم باید در طول سال، طبق پیش بینی بودجه ۵۵ میلیارد تومان پول به شهرداری بدهند و درآمد بازیافت زباله در شهرداری ۱۰۰ میلیارد تومان تخمین زده شده است.

شهرداری انتظار دارد درآمد حاصل از تاخیر در پرداخت چک هایی که دریافت کرده است هم سالانه ۱۰۰ میلیارد تومان شود و جریمه حاصل از کمیسیون ماده ۱۰۰ که برای جلوگیری از تخلفات تشکیل شده و حالا تبدیل به منبع درآمدی برای شهرداری شده، برای امسال حدود ۲۵۶ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

شهرداری تصمیم گرفته است در سال ۱۴۰۰ از محل فروش اموال و دارایی های غیرمنقول خود، ۸هزار و ۲۷۸ میلیارد تومان درآمد کسب کند. این مبلغ در سال گذشته ۱۶۸۹ میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که در ۹ ماه ابتدای سال گذشته شهرداری موفق شد تنها ۵۲ میلیارد و ۵۰۰ میلیون تومان از دارایی های سرمایه ای خود را واگذار کند. یعنی این عدد تنها ۳ درصد انتظار شهرداری در سال گذشته را برآورده کرد.

بدهکاری روی بدهکاری

ظاهرا شهرداری تهران حساب ویژه ای برای کسب درآمد از طریق ایجاد دین و بدهی باز کرده است. ردیف ۳۰۰۰۰۰ بودجه به روشنی نشان می دهد شهرداری به فکر تامین منابع مالی مورد نیاز خود از طریق وام و فروش اوراق مشارکت با سود بالا و به بیان دیگر، افزایش بدهکاری مدیریت شهری است. این ردیف به استقراض، وام، فروش اوراق قرضه (مشارکت) و سهام سازمانهای زیرمجموعه شهرداری می پردازد.

طبق ردیف یاد شده، درآمد شهرداری از محل قرض و بدهی در این ردیف بودجه ای، ۵هزار و ۷۶۶ میلیارد تومان پیش بینی شده بود که شورای شهر به شهرداری اجازه داد تا ۵ هزار و ۹۱۶ میلیارد تومان استقراض کرده، اوراق مشارکت و سهام بفروشد.

نکته اینجاست که شهرداری درصدد است که ۲ هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت بفروشد که پیش بینی می شود عمده ترین خریداران این اوراق که سود بالا و تضمین شده دارند، بانکها و موسسات مالی باشند که هم اکنون دهها هزار میلیارد تومان از شهرداری طلبکارند.

همچنین شهرداری پیشنهاد داده بود که ۵۰ میلیارد تومان از سهام موسسات و شرکتهای خود را بفروشد که شورای شهر تصمیم گرفت این مبلغ را تا ۲۰۰ میلیارد تومان افزایش دهد.